Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales

El proceso de Aplicación de las Leyes sobre Bosques y Gobernanza en África: promesas y realidades

El proceso de Aplicación de las Leyes sobre Bosques y Gobernanza en África (AFLEG, por su sigla en inglés) sucedió rápidamente al proceso asiático, aunque los resultados prácticos reales del FLEG asiático hayan sido esquivos en aquel momento (y sigan siéndolo hoy).

La AFLEG fue propuesta e impulsada por el Departamento de Estado de EEUU y financiada por el Banco Mundial, aunque nunca quedó claro cuáles serían el propósito exacto y los resultados esperados del proceso. El único “acontecimiento” definido iba a ser una “cumbre” interministerial de la AFLEG, pero incluso los preparativos de la misma fueron caóticos. La cumbre ministerial se pospuso reiteradas veces, evidentemente a causa de que el anfitrión (el gobierno de Camerún) “no estaba listo” y también a causa del temor a posibles ataques terroristas luego del 11 de setiembre.

Antes de la reunión algunos gobiernos y ONGs habían señalado que era muy difícil predecir de qué modo la conferencia podría producir algún resultado significativo si no se tomaba en cuenta la amplia gama de circunstancias diferentes a lo largo y a lo ancho de un continente africano sumamente diverso. Algunos gobiernos y ONGs señalaron que era necesario que cualquier declaración ministerial o plan de acción distinguiera, por ejemplo, la destrucción “ilegal” de los árboles causada por cabras o el uso de la madera como leña en las zonas semiáridas de, para poner un ejemplo, Nigeria, de la necesidad de enfrentar el crimen internacional altamente organizado en el que se enquista gran parte de la industria maderera en los bosques tropicales de la cuenca del Congo.

Lo que ocurrió es que todo esto cayó en saco roto. La declaración ministerial de 30 puntos para la acción emitida por la cumbre, que finalmente tuvo lugar en octubre de 2003 en Yaoundé, resultó muy general y esencialmente imposible de instrumentar y fue criticada por las ONG africanas.

Con la ayuda de la las organizaciones Rainforest Foundation, Forests Monitor y CED de Camerún, las ONG de la cuenca del Congo elaboraron una serie de estudios de caso muy detallados con ejemplos de los problemas que los gobiernos de la región deben resolver. Una de las conclusiones clave a las que llegaron los distintos autores del informe fue que el simple “fortalecimiento de la aplicación” de las leyes forestales africanas no sería muy útil, puesto que las leyes en gran medida atentan contra el medio ambiente, los pobres y las comunidades. A pesar de la opinión generalizada de que este documento fue el aporte más importante a la reunión, no provocó ninguna respuesta, ni entonces ni después, de parte tanto de los gobiernos como de los organismos internacionales que apoyan la iniciativa AFLEG [http://www.rainforestfoundationuk.org/s-Congo%20Basin%20Forests%20and%20the%20Law].

Por supuesto que la cumbre ministerial debería haber sido el comienzo del proceso más que su conclusión. En general las declaraciones ministeriales en cualquier contexto deben ser tratadas con mucha cautela; la cuenca del Congo tiene una larga y deprimente historia de valiosas declaraciones ministeriales sobre manejo y conservación de bosques que resultaron en cero acción. El proceso de la AFLEG no parece ser la excepción; es muy poco lo que ha ocurrido realmente después de la reunión ministerial.

El Departamento de Desarrollo Internacional del gobierno del Reino Unido ha financiado a la UICN para que ésta lleve a cabo un proceso de seguimiento que incluya a los “múltiples interesados”, pero no queda claro qué se ha logrado hasta ahora, si es que algo se ha logrado. Mientras tanto la Unión Europea ha escogido algunos países africanos, entre los que se cuenta Camerún, para mantener conversaciones bilaterales sobre “acuerdos de asociación voluntaria”, aunque tales acuerdos exigirían el consenso en cuanto a la definición de “legalidad”, algo que en el contexto africano probablemente resulte extremadamente problemático.

Dejando de lado las dudas sobre la posibilidad de que la AFLEG proponga alguna medida significativa incluso dentro su estrecho campo de acción, un enfoque tal omite completamente el tratamiento de todos los problemas graves y subyacentes del manejo de los bosques en muchas partes de África; incluso las actividades de madereo industrial legal son ambiental, social y económicamente insustentables. La necesidad más urgente es la reforma de los sistemas de tenencia de los bosques que, en la actualidad, marginan casi universalmente a los pobres y a quienes dependen de los bosques en beneficio de los grandes intereses madereros industriales.

Aún asumiendo que la AFLEG tuviera algún resultado práctico, existen serias preocupaciones en cuanto a las probables consecuencias a largo plazo. Como se señaló en la reunión con políticos cameruneses realizada en el Reino Unido, las empresas que responden a la presión pública y política son “en su abrumadora mayoría europeas o internacionales más que empresas indígenas”. Esto señala otro peligro: que el “debate sobre la legalidad” sea un modo de que las grandes empresas consoliden aun más sus posesiones, de la misma forma que a lo largo de la historia las grandes empresas madereras han eliminado en todo el mundo a su competencia a menor escala a través de legislación restrictiva relativa a la tala permisible anual, los niveles de procesamiento y, más recientemente, la ‘sustentabilidad’. El problema es que una vez que grandes superficies de bosques se han acumulado en las manos de unas pocas empresas, dichas empresas tienden a dominar todos los procesos de política subsiguientes, pasando por encima de la democracia y bloqueando efectivamente cualquier posibilidad de usos más diversos de los bosques.

Pero el proceso de la AFLEG se enfrenta a un problema a corto plazo mucho mayor. A pesar de la falta de cualquier tipo de acción sustantiva contra el madereo ilegal como resultado de la AFLEG, los organismos internacionales han tendido a considerar todo el debate sobre la actividad forestal en África en términos del proceso ‘FLEG’. Por ejemplo, en una reunión reciente entre el gobierno del Reino Unido y parlamentarios de Camerún, se declaró que “el FLEGT (Aplicación de Leyes sobre Bosques, Gobernabilidad y Comercio, un proceso de la Unión Europea vinculado al FLEG) de la Unión Europea es hoy el principal mecanismo coordinado por el cual los gobiernos de los Estados miembros europeos tratarán los problemas forestales de los países en desarrollo productores de madera” [informe de Chatham House sobre la visita de la delegación parlamentaria camerunesa al Reino Unido]. Aunque se reconoce que el ‘consenso’ sigue siendo esquivo, se presupone que podrán encontrarse soluciones técnicas para resolver cualquier problema.

Lo que esto pasa por alto es el motivo subyacente de la ‘ilegalidad’ rampante en la industria africana de la madera: que la industria es parte integral y esencial de corruptos sistemas políticos de clientelismo que llegan hasta las más altas esferas oficiales. Para algunos dirigentes y jerarcas africanos, las concesiones de madereo son al mismo tiempo un medio para convertir bienes públicos en riqueza privada, premiar a los amigotes políticos, pacificar los problemas planteados por rebeldes y militares, financiar campañas ‘electorales’, reprimir disturbios civiles, provocar disturbios civiles, captar dinero de los donantes…

En algunos países están implicadas las más altas esferas del gobierno. En Camerún, por ejemplo, reiterados informes de Global Witness -Observador Independiente del sector forestal-, han demostrado que la familia del presidente Biya está involucrada en actividades de madereo ilegal, y sin embargo la comunidad internacional no ha tomado ninguna medida de importancia contra los culpables. En Gabón se descubrió recientemente no solamente que el presidente Bongo, su familia y cada uno de los principales ministros del gobierno tienen concesiones de madereo sino también que ninguno de ellos pagó los impuestos prescritos y por lo tanto actúan ilegalmente.

Estos problemas no pueden resolverse mediante los ‘acuerdos voluntarios de participación’ del proceso FLEG-T de la Unión Europea ni, de hecho, mediante ninguna otra ‘solución técnica’. Pueden resolverse solamente por medio de una acción política definida en las más altas esferas y la voluntad de enfrentarse a un sector de la elite política africana más afianzada. Desgraciadamente, en este momento todos los regímenes de la cuenca del Congo son los ‘mimados’ de Europa y, por diferentes razones geopolíticas, de los Estados Unidos, y hay pocas esperanza de que se enfrente a personas como los presidentes Biya y Bongo o sus sucesores dinásticos.

En este contexto, el ‘proceso de la AFLEG’ podría percibirse como un intento cínico de aparentar ‘estar haciendo algo’, aunque quienes lo respaldan saben bien que poco o nada podrá resultar del mismo. En el peor de los casos, al ayudar a legitimar las grandes empresas madereras podría servir para socavar las perspectivas de manejar los bosques africanos de forma alternativa, menos destructiva y más beneficiosa para el desarrollo. En lugar de ayudar a las empresas madereras delincuentes de África a comercializar su madera, la comunidad internacional debería estar ahora considerando cómo pueden manejarse esos bosques en beneficio de las personas que viven en o cerca de los mismos y dependen de ellos para su sustento.

Por Simon Counsell, Rainforest Foundation – Reino Unido, correo-e: SimonC@rainforestuk.com