Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales

Madera ilegal en Indonesia: experimentos con la Verificación Legal

Indonesia tiene un gran problema con el madereo ilegal. El nuevo ministro de Bosques, Malam Sambat Kaban, lo llama “cáncer salvaje” y dice que “Si este ‘virus’ no se erradica rápidamente…”, los bosques del país sobrevivirían apenas otros 15 años. El ministro menciona estadísticas según las cuales 60 millones de las 120 millones de hectáreas de bosques que tiene el país ya han sido degradadas o destruidas, sobre todo en los últimos 20 años. Todavía se arruinan cada año alrededor de 2,8 millones de hectáreas. Su respuesta es la aplicación de la ley y la reforestación, pero las ONG locales dicen que la principal solución sería cerrar la enorme cantidad de fábricas de celulosa, aserraderos y fábricas de contrachapado, que tienen la capacidad de absorber cerca de 80 millones de metros cúbicos de madera por año.

Basándose en comparaciones entre la “tala permisible anual” del país y la cantidad de madera que en realidad entra en las fábricas, las ONG y los investigadores que hacen un seguimiento del madereo en Indonesia estiman que por lo menos entre el 60% y el 80% de la madera de Indonesia es “ilegal”. Pero esto es apenas en términos de un solo requisito legal: obtener un permiso para cortar la madera. Si revisamos cada una de las casi 900 leyes indonesias relacionadas con los bosques y comprobamos si se han aplicado, nos daremos cuenta de que el madereo “legal” es mucho menor.

Los estudios realizados por el Centro Internacional de Investigaciones Agroforestales (ICRAF) demuestran que, para empezar, la situación legal de las zonas de bosque bajo la jurisdicción del Departamento Forestal es extremadamente incierta. Apenas alrededor del 12% de la zona boscosa ha sido “registrado” (el proceso mediante el cual equipos interdepartamentales clasifican las zonas boscosas e inspeccionan y acuerdan sus límites para luego registrarlos oficialmente como Bosques Estatales). La investigación del ICRAF demuestra también que, incluso cuando el registro ha tenido lugar, puede imputarse la condición legal de los “bosques”: muchos de los procedimientos exigidos para establecer los límites fueron despachados rápidamente sin la debida consulta con los dirigentes locales de los poblados a fin de verificar que los bosques designados no se superponen con zonas sobre las cuales las personas tienen derechos.

A pesar de que el Departamento Forestal nunca se molestó en examinar, siquiera rápidamente, el proceso legal que le confiere la autoridad de otorgar concesiones, la gran mayoría de los bosques del país ha sido entregada a empresas para madereo y plantaciones. Se estima que hasta el momento se han otorgado cerca de 600 concesiones de madereo (HPH) en Indonesia; la mayor cantidad de licencias activas en un momento dado llegó a 450, a fines de los años 1980. A partir de los años 1990 ha habido una marcada disminución en la cantidad de HPH activas, que hoy son cerca de 270. El principal motivo de esta disminución es que en muchas partes de Indonesia ya se ha extraído toda la madera. La mayoría de los concesionarios tampoco se ha tomado la molestia de cumplir con el proceso legal de “delineación”, un procedimiento cuyo objetivo es esclarecer que sus concesiones no se superponen con las tierras de otros usuarios. Los datos del ICRAF demuestran que apenas cerca del 8% de las concesiones sobre bosques han sido delineadas correctamente por las empresas que han obtenido licencias para el madereo, lo que significa que la mayoría de las concesiones deberían ser revocadas.

Enfrentado a críticas de todo el mundo sobre la prevalencia del madereo destructivo y la ilegalidad, el gobierno de Indonesia se ha embarcado en una cantidad de iniciativas para combatir estas ilegalidades. Entre las mismas se cuentan la firma de un Memorando de Entendimiento sobre la “Cooperación para mejorar el cumplimiento de la ley forestal y la gobernanza y combatir el madereo ilegal y el comercio internacional de madera y productos de la madera provenientes del madereo ilegal” firmado entre el gobierno del Reino Unido, representado por el Departamento de Medio Ambiente y Asuntos Forestales y Rurales y el Departamento para el Desarrollo Internacional (DfID), y el Ministerio Forestal de Indonesia.

En virtud del Memorando de Entendimiento, se permitiría a los funcionarios británicos aduaneros y encargados de las contrataciones públicas, rechazar las maderas y productos de la madera provenientes de Indonesia que no puedan demostrar que son legales. El DfID está financiando en Indonesia algunas tentativas para cumplir con este requisito. Pero ¿qué leyes tendrían que cumplir los proveedores, y cómo lo comprobarían? Dos años después, la búsqueda de un sistema gestionable para “verificar la legalidad” sigue sin mostrar resultados, no tanto porque no se haya intentado sino porque nadie puede encontrar una concesión de madereo que pueda pasar la prueba.

Si preguntamos cuáles son las leyes más importantes para decidir qué constituye madereo “legal” obtendremos distintas respuestas de distintas personas. Los silvicultores se preocupan más por que las reglamentaciones sobre manejo técnico y permisos de tala estén en orden. Los conservacionistas se centran en el madereo que viola las leyes sobre zonas protegidas y especies amenazadas y en peligro. Aquellos que intentan combatir la corrupción forestal destacan las leyes que controlan la cantidad de hectáreas, los procedimientos de licitación, el pago de impuestos y los cánones por pie. Los gobiernos regionales insisten en que las leyes forestales (que siguen muy centralizadas) deben armonizarse con otras leyes que confían los recursos naturales a las autoridades locales. Aquellos que defienden a los Pueblos Indígenas y el desarrollo sustentable subrayan las leyes que protegen los derechos de las comunidades; entre éstas, son fundamentales las leyes que exigen el registro de los bosques y la delimitación de las concesiones, sobre todo porque el gobierno de Indonesia nunca estableció ningún otro procedimiento para el registro y la protección de los derechos consuetudinarios.

En 2004 la organización Conservación de la Naturaleza (The Nature Conservancy, TNC), con financiación de DfID y USAID, anunció que estaba ensayando un proyecto de “Norma de legalidad” que incorpora las más importantes de estas leyes. TNC también ha ensayado un plan piloto de codificación de barras para la madera, de modo de hacer posible su trazabilidad desde la tala hasta el embarque para la exportación, pasando por el trayecto río abajo y las fábricas de celulosa y contrachapado. Un grupo local de activistas por los bosques, Pokja Hutan, alegó que las maderas que no provienen de estas concesiones se mezclan con las que sí provienen de las zonas de concesión. Entre tanto, algunas auditorías experimentales han demostrado que incluso aquellas empresas que colaboran, deseosas de que se las declare “legales”, no han podido demostrar que están cumpliendo con la ley. Los auditores señalan también que es muy difícil establecer si las comunidades con concesiones están de acuerdo con la división en zonas de los bosques y los límites de las concesiones. De hecho, muchos organismos de certificación independientes admiten que probablemente no haya en Indonesia concesiones establecidas con el consentimiento de las comunidades locales, aunque hoy se trate de un requisito legal.

Una respuesta del gobierno de Indonesia ha sido establecer el “Badan Revitalisasi Industri Kayu” (BRIK – Instituto indonesio para la reactivación de la industria de la madera), que se formó en 2002 como organismo paraestatal encargado de controlar y verificar la legalidad de la madera. Para poder obtener un certificado de legalidad (ETPIK) expedido por el BRIK, las empresas deben demostrar que toda la madera que entra a sus fábricas viene acompañada de un permiso de transporte (SKSHH), cuánta madera utilizó la fábrica y cuánta madera procesada produjo. El BRIK alega que con estas cifras es capaz de demostrar que una fábrica está usando solamente madera autorizada y puede emitir un certificado acorde. El BRIK ha declarado que las fábricas de celulosa de Indonesia producen entre 50 y 60 millones de metros cúbicos de equivalente legal de madera rolliza, aunque la “tala permisible anual” para las concesiones activas asciende a apenas 5,5 millones de metros cúbicos. El BRIK explica esta diferencia declarando que los otros 45-55 millones de metros cúbicos provienen de fuentes legales tales como la conversión de bosques, la eliminación de viejas plantaciones de palma aceitera y caucho y también de huertas domésticas. Nadie más se cree esto.

El gobierno asegura que los certificados ETPIK son garantía de la legalidad de las maderas procesadas. Los organismos de desarrollo y los comerciantes de madera opinan distinto. Califican al BRIK de ‘no transparente’, ‘cuestionable’ y ‘no creíble’. Un hecho notorio es que los certificados de transporte SKSHH, de los que depende todo el sistema del BRIK, se obtienen fácilmente en el mercado negro. Aunque el sistema del BRIK tiene algunos méritos (es muy computarizado y por ende, si estuviera en las manos correctas, podría ser una herramienta útil para la trazabilidad de las maderas), es poco probable que tranquilice a los compradores perspicaces.

En mayo de 2005, la “Alianza Forestal” del Banco Mundial y el WWF anunció sus nuevos objetivos para los bosques. Para 2015 esperan conseguir 25 millones de hectáreas de nuevas zonas de bosque protegidas, 75 millones de hectáreas de manejo mejorado en zonas de bosque protegidas, 100 millones de hectáreas de bosques certificados, 100 millones de hectáreas de manejo comunitario de bosques y 100 millones de hectáreas de bosques en proceso gradual de certificación.

Uno de los principales vehículos del WWF para lograr este último objetivo es la Red Global de Comercio Forestal (GFTN), cuya sección local en Indonesia se llama Nusa Hijau, un proyecto de WWF-Indonesia. Al igual que otras partes de la GFTN, el objetivo de Nusa Hijau es colaborar con los concesionarios indonesios a vincularse con los compradores al tiempo que mejoran, gradual pero progresivamente, su manejo de los bosques mediante un ‘enfoque paso a paso’ a partir de la sola legalidad, mediante una gestión mejorada de los bosques, hasta la certificación plena. Hasta el momento el proceso de Nusa Hijau, que utiliza una versión simplificada de la Norma de legalidad de TNC/DfID en su lista de control inicial, no ha conseguido ni una sola empresa como miembro. Es el mismo problema: ningún concesionario puede demostrar que es legal. Sin embargo el WWF tiene interés en trabajar con las comunidades locales para ayudarlas a resolver sus diferencias con los madereros.

Lembaga Ekolabel Indonesia (LEI) está probando un enfoque alternativo y ha desarrollado un plan nacional de certificación de la madera algo similar al FSC, aunque menos riguroso. En virtud de su sistema piloto “Verificación del origen legal” (LOV), los auditores licenciados por LEI identifican las fuentes de la madera que entra a una fábrica y la clasifican según su origen: concesiones forestales, zonas sujetas a licencias de tala rasa, licencias de tala rasa en la esfera de distritos o de fuentes desconocidas. El plan piloto se ha aplicado en dos grandes fábricas, Asia Pulp and Paper e Inda-Kiat. LEI no considera que la LOV sea “certificación legal” sino apenas un mecanismo que proporciona información parcial sobre el origen de la madera, y deja que sean los compradores quienes decidan si la madera de dichas fuentes es o no aceptable.

Mientras tanto, el Banco Mundial tiene su propio ‘Programa sistémico de diez pasos para reducir el madereo ilegal’, que las ONG llaman cariñosamente los “diez escalones al Cielo”. La etapa 2 del plan es “identificar las fuentes legales de la madera” a través de un acuerdo sobre la definición de madera legal. Teniendo en cuenta las conclusiones del ICRAF, el Banco exige con razón que el Departamento Forestal siga adelante con la delineación, la demarcación y el registro de los bosques para “legitimar y brindar certeza para las fuentes legales reconocidas’. El problema es que a la velocidad actual el Departamento Forestal probablemente ¡no podrá terminar su tarea hasta el año 2045!

WALHI, el Foro Ambiental de Indonesia y sección local de Amigos de la Tierra, que viene pidiendo la moratoria al madereo ilegal desde 2001, se muestra bastante escéptico en cuanto a este enfoque. WALHI sostiene que las moratorias al madereo industrial (que actualmente existen en Aceh y Papúa) son necesarias en todo el país para dar lugar al desarrollo de un sistema de manejo de los bosques transparente y responsable que respete los derechos comunitarios. Señala que el madereo destructivo está ocurriendo dentro y fuera de las concesiones. En los últimos 20 años la mayor parte de la pérdida de bosques ocurrió en las concesiones. El desafío no es que el madereo sea legal, sino que sea sustentable. La inquietud de WALHI es que centrarse en la identificación del “madereo legal” no es más que legitimar el sistema actual y perpetuará los acuerdos “bajo la mesa”, mediante los cuales las concesiones se otorgan como propina a amigotes políticos a cambio de jugosos pagos a funcionarios forestales y campañas electorales de partidos políticos. La verdadera economía política del madereo, para la cual el envoltorio legal no significa más que empapelar una pared llena de agujeros, solamente puede enfrentarse deteniendo el sistema mismo de concesiones. Según este análisis, el “virus” del ministro Kaban infecta la totalidad del régimen forestal y la única esperanza es una cirugía mayor. Mientras los médicos no se pongan de acuerdo sobre la naturaleza de la enfermedad y su cura, el pronóstico del paciente es desalentador.

Por Marcus Colchester, Forest Peoples Programme, correo electrónico: marcus@forestpeoples.org. Fuentes: Estudio del FPP para TNC, véase: http://www.illegal-logging.info/documents.php#144 : World Bank, A Systemic 10 Step Program to Curb Illegal Logging and Improve Law Enforcement in Indonesia. (borrador de agosto de 2005): Jakarta Post 15 de agosto de 2005.