Este artículo forma parte de la publicación "15 años de REDD:
Un mecanismo intrínsecamente corrupto"
El proyecto discutido en este artículo forma parte de una de las mayores iniciativas jurisdiccionales de REDD+ en el mundo: el Proyecto PIREDD/Plateaux REDD+. Como la mayoría de los proyectos REDD+, cuenta con un mecanismo de reclamaciones. Las historias de las comunidades afectadas revelan la falsa promesa de que este mecanismo ayudaría a que el proyecto rindiera cuentas a quienes se vieran afectados por él. La configuración del mecanismo de denuncia ha fracasado sistemáticamente en resolver los reclamos de las comunidades. Pero entonces, ¿por qué existe este mecanismo?
La República Democrática del Congo (RDC) tiene la superficie de bosque tropical más extensa de África y, por lo tanto, está especialmente en la mira de los promotores de REDD+, tales como el Banco Mundial y las ONG conservacionistas. La historia que han visto repitiendo en los últimos 10 a 15 años es que las comunidades que dependen de los bosques en RDC son las responsables de la deforestación y que los proyectos REDD+ la reducirán. Esta historia identifica erróneamente a las comunidades como principales impulsoras de la deforestación, en lugar de a las industrias maderera o minera, y, en consecuencia, impone a las comunidades restricciones acerca del uso de su bosque. El resultado es una tasa creciente de deforestación así como numerosos conflictos entre las comunidades y los proponentes de proyectos REDD+ (ver, por ejemplo, este artículo del boletín del WRM).
El gobierno de la RDC adoptó su estrategia REDD+ en 2012, sobre todo para allanar el camino para acceder a más fondos del Banco Mundial y otros. Se elaboró un plan de inversión para hacer operativa la estrategia REDD+ para el período 2016-2020, y se adoptaron varios instrumentos legales relacionados con REDD+.
Este artículo se centra en un proyecto que forma parte de una de las mayores iniciativas jurisdiccionales de REDD+ en el mundo: el Proyecto REDD+ de PIREDD/Plateaux en la provincia Mai-Ndombe. (1) Como la mayoría de proyectos REDD+, si no todos, la implementación del proyecto ha provocado conflictos con las comunidades, cuyo uso de la tierra quedó restringido por el proyecto. Nuevamente, como la mayoría de proyectos REDD+, si no todos, el Proyecto REDD+ de PIREDD/Plateaux cuenta con un mecanismo de reclamaciones. Aunque se supone que este mecanismo debería rendirle cuentas a quienes se ven afectados por un proyecto REDD+, en realidad, la configuración del mecanismo de reclamaciones revela que su diseño no cuenta con la posibilidad real de responsabilizar a los implementadores.
El fracaso del mecanismo de reclamaciones descrito en este artículo cuestiona además el rol que desempeñan tales mecanismos en generar la aceptación de las iniciativas REDD+ que afirman ser participativas, tanto del público como de los donantes. La disfuncionalidad del mecanismo del Proyecto REDD+ de PIREDD/Plateaux no es una mera cuestión de mala implementación. Contrariamente a la idea que supuestamente sustenta su diseño, este mecanismo es implementado de manera tal que no funciona y no logra resolver las denuncias de las comunidades.
El Proyecto REDD+ de PIREDD/Plateaux
La provincia de Mai-Ndombe abarca 12,3 millones de hectáreas, de las cuales el 80% está cubierto de bosques. En 2016, el Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF, por sus siglas en inglés) del Banco Mundial aprobó la aportación de 13,1 millones de dólares para el proyecto REDD+ de PIREDD/Plateaux. Es el componente principal de una financiación mayor acordada con el gobierno de la RDC. El proyecto REDD+ de PIREDD/Plateaux es la primera fase del programa REDD+ de Mai Ndombe y se considera la iniciativa REDD+ jurisdiccional más avanzada en la RDC. Se implementa en cuatro zonas administrativas (Mushie, Kwamouth, Bolobo y Yumbi).
La ONG WWF es la llamada ‘agencia implementadora local’, que tiene la responsabilidad de poner en práctica el proyecto en esas cuatro zonas. Tiene el objetivo declarado de “reducir la presión sobre los bosques”, para lo cual las actividades del proyecto se centran en la reforestación, la agricultura y el control de incendios. (2) Las actividades forman parte del denominado Proyecto de Manejo Mejorado de Paisajes Forestales (PGAPF, por sus siglas en francés). A cambio de sembrar plántulas y proteger las sabanas, se promete a las comunidades pagos basados en resultados, beneficios monetarios por la prestación de servicios a la comunidad, tales como el mantenimiento de caminos agrícolas secundarios o la creación de un depósito de madera. Se supone que los pagos deben ser realizados anualmente por el Programa de Inversión Forestal (FIP, por su sigla en inglés) del Banco Mundial, a través de WWF como agente intermediario.
Para la interacción con las comunidades, WWF creó los Comités de Desarrollo Local en cada aldea. El Comité de Desarrollo Local representa a las comunidades, para los implementadores del proyecto actúa como punto de contacto con la comunidad, presenta reclamaciones y recibe y distribuye pagos a los miembros de la comunidad por tareas específicas. El proyecto tiene encomendado establecer 175 Comités de este tipo. Se espera que cada comunidad dentro de la zona del proyecto prepare un Plan de Manejo de Recursos Naturales. El plan identificaría, entre otras cosas, las zonas a proteger y dónde se debería plantar árboles.
Conflictos con las comunidades
El gobierno de la RDC argumenta que, además de reducir la deforestación, uno de los pilares de la estrategia REDD+ de la RDC es mejorar las condiciones de vida de las personas más pobres y vulnerables del país.
Sin embargo, una investigación realizada por una red de grupos de base y apoyada por la organización congoleña Action pour la Promotion et Protection des Peuples et Espèces Menacées (APEM) en asociación con Rainforest Foundation UK (RFUK) sugiere que la realidad está lejos de ser así. En 2018-19 se reunieron con personas de más de veinte comunidades de las zonas administrativas de Mushie, Bolobo y Kwamouth. Durante sus encuentros, en particular con mujeres, surgió una larga lista de problemas y conflictos relacionados con el proyecto REDD+. Algunos de los conflictos de la lista son:
- No se permite a las mujeres continuar con las prácticas agrícolas tradicionales
Durante las reuniones, las mujeres describieron cómo ellas manejan tradicionalmente las sabanas. Después de arar la parcela que planean utilizar para el cultivo, encienden pequeños fuegos para quemar los pastos desenterrados. Los pequeños fuegos también crean un ambiente ideal para recolectar hongos, frutas, orugas, hojas y otros cultivos. El proyecto REDD+ prohíbe estas quemas, con lo cual las familias se quedan sin acceso a fuentes vitales de alimentos. Mujeres de la comunidad de Bosina denunciaron la falta de espacio para sembrar alimentos en las sabanas. No hubo consultas con la comunidad sobre el uso de esas zonas para actividades REDD+ de reforestación. En consecuencia, las mujeres ahora tienen que caminar distancias mucho más largas para encontrar lugares donde poder cultivar mandioca. La mayoría de estos lugares están cubiertos de bosques y, por lo tanto, las mujeres necesitan la ayuda de los hombres para limpiarlos. Esto crea no solo una nueva dependencia que las mujeres no enfrentaban antes, sino que también conduce a una mayor deforestación. Como resultado del proyecto REDD+, la producción de yuca de las mujeres ha disminuido. Las mujeres de la aldea de Maa explicaron cómo la prohibición de utilizar la sabana les impide también el acceso a otras fuentes de alimentos e ingresos, en particular la recolección de hongos. El proyecto REDD+ ha empeorado la situación económica de las familias. Esto a su vez afecta, por ejemplo, su capacidad para pagar la escuela de sus hijos. Al mismo tiempo, ha aumentado el riesgo de inseguridad alimentaria y enfermedades. Situaciones similares fueron descritas por personas de otras aldeas, como Bompensole, Mbala II, Camp Ferrera, Twa à Kwamouth, Lovwa, Nkô, Mbali y Bopaka.
- No hay pagos por actividades de reforestación
Las mujeres de las comunidades de Bosina y Komambi informaron que no han recibido dinero alguno por la reforestación de especies de árboles de rápido crecimiento y árboles frutales que sembraron para el proyecto.
- Elección inadecuada de especies de árboles para la reforestación
Miembros de la comunidad de Maa revelaron que las especies de rápido crecimiento escogidas por el proyecto, como la acacia y el eucalipto, no sirven a los intereses de las comunidades. Las mujeres argumentaron que recolectan madera seca como leña para cocinar para sus familias y no necesitan árboles de acacia o eucalipto para eso.
- No hay pagos por mantenimiento de carreteras
A pesar de que los miembros de la comunidad de Komambi trabajaron en el mantenimiento de caminos y finalizaron su tarea claramente definida, no se les ha pagado por este trabajo. Las personas que viven en las comunidades de Maa, el campamento Molart y Komambi informaron tener el mismo problema. Explicaron que los representantes del proyecto incluso les dieron el visto bueno a su trabajo, y sin embargo no recibieron pago alguno.
- Retrasos en los pagos por la prestación de ‘servicios ambientales’
Hace ya dos temporadas que los miembros de la comunidad de Bosina no reciben el pago por la prestación de servicios categorizados como ‘servicios ambientales’ (protección de la sabana mediante la prohibición de fuegos). Las comunidades de Masiambio, Lovwa, Komambi, Bompensole, Mbala II y Maseke también informan de retrasos en los pagos por su trabajo en reprimir las labores con fuego. En junio de 2019, luego de tener que abandonar sus campos tanto para trabajar en la extinción de fuegos como por la asignación de tierras bajo los Planes de Manejo de Recursos Naturales, a lo que se sumó que aún no habían recibido los pagos por las tareas realizadas, las comunidades sufrieron falta de alimentos, por lo que decidieron protestar quemando sabanas que se suponía que debían proteger en el marco del proyecto. En la comunidad de Maa, el presidente del Comité de Desarrollo Local, quien firmó contrato con el proyecto REDD+ en torno a estos pagos, agregó que se siente amenazado por esta situación. Las comunidades de Masiambio, Lovwa, Bosina, Bompensole, Komambi y Maseke también se quejaron de los atrasos en los pagos por la construcción de cortafuegos.
- Contratos de pagos decididos unilateralmente por WWF
El presidente del Comité de Desarrollo Local de Komambi explicó que los contratos del proyecto REDD+ para el pago a los miembros de la comunidad por sus servicios al proyecto, son decididos unilateralmente por los proponentes de REDD+. Explicó que no contó con asistencia que lo ayudara a él y a la comunidad a evaluar los términos de los contratos propuestos por el proyecto. Miembros de la comunidad de Lovwa agregaron que si bien no se estipula una multa o un monto ajustado a pagar en caso de retraso en los pagos del proyecto, el contrato sí prevé sanciones para las comunidades que no cumplan bien con su trabajo, en este caso: extinción de fuegos.
- Pagos extremadamente bajos
Miembros de la comunidad de Komambi se quejaron del insignificante pago asignado a la extinción de fuegos y al mantenimiento de cortafuegos: 5 dólares por hectárea por año. Los miembros de la comunidad de Maa también informaron que reciben muy poco a cambio de las numerosas actividades del proyecto en las que participan. Argumentaron que ganaban mucho más con las actividades de pastoreo y aparcería que solían hacer antes del proyecto. Explicaron que ésa fue una de las razones para no formar más parte del proyecto REDD+.
- Falta de transparencia en la selección de los facilitadores de los comités y del presidente del Comité de Desarrollo Local
Miembros de la comunidad de Lovoa criticaron la falta de transparencia en la forma en que los facilitadores de los diferentes grupos dentro del Comité de Desarrollo Local fueron seleccionados por el proyecto REDD+. Varias comunidades expusieron que no se les dio la oportunidad de elegir a sus presidentes del Comité de Desarrollo Local. También desaprobaron la falta de información financiera del Comité a las comunidades. Estos problemas han sido comunicados a WWF, sin embargo la ONG no ha intervenido y los problemas continúan.
- Exacerbación de conflictos territoriales de larga data
Los promotores del proyecto REDD+ han exacerbado un conflicto territorial de larga data en los límites entre las comunidades Komambi y Maa. Como parte de la creación del Plan de Manejo de Recursos Naturales para cada comunidad, los promotores de REDD+ hicieron un mapa que asigna parte de las tierras consuetudinarias de Komambi a las tierras consuetudinarias de la comunidad de Maa. Con el tiempo, esto reavivó el antiguo conflicto por la tierra y ha dado lugar a un caso judicial.
- Generación de nuevos conflictos territoriales
Cuando se hicieron nuevos mapas para cada comunidad, como parte del Plan de Manejo de Recursos Naturales, surgió un nuevo conflicto territorial. El límite que figura en el mapa entre los pueblos de Mongana y Nkó es incorrecto. Aunque ambas comunidades saben exactamente dónde está el límite entre sus territorios consuetudinarios, las autoridades de ambas comunidades vieron los mapas con los límites equivocados. Miembros de la comunidad de Nkó explicaron que esto ha generado más desconfianza entre las dos comunidades, también porque los promotores del proyecto REDD+ no corrigieron el problema revisando los mapas. Otra reclamación relacionada con la tierra fue mencionada por el Jefe de Masiambio, quien argumentó que no se han respetado los derechos de tenencia de la comunidad sobre sus tierras consuetudinarias. De igual forma, en la comunidad de Nkuru las aldeas se negaron a firmar el acta de validación del Plan de Manejo de Recursos Naturales porque asignaba parte de sus tierras a la comunidad de Hebi. (3)
- Falta de información y participación
Los miembros de la comunidad de Bosina informaron que no tuvieron participación en la elaboración de su Plan de Manejo de Recursos Naturales. Los miembros de la comunidad de Komambi agregaron que, en primer lugar, ni siquiera fueron consultados sobre el proyecto. Además, denunciaron que muchas veces WWF utiliza a otra comunidad, Maa, para representarlos. El jefe de la comunidad de Maa, por su parte, dijo que nunca dio permiso para el proyecto. Después de consultar a los miembros de su comunidad, decidió escribir una carta y avisar que su comunidad ya no quiere ser parte del proyecto REDD+. Aldeanos de Mongana dijeron que ignoraban qué es el proyecto REDD+ de PIREDD/Plateaux, y los investigadores de la comunidad encontraron que solo el 20% de la población de la aldea consultada que está dentro del proyecto REDD+ de PIREDD/Plateaux había oído hablar alguna vez de REDD+.
Un mecanismo de reclamación disfuncional
En teoría, los mecanismos de reclamación creados deberían constituir una herramienta muy importante en caso surjan conflictos, o más bien, un último recurso para que las comunidades cuenten con cierta rendición de cuentas sobre los beneficios y derechos sociales prometidos y acordados. La disfuncionalidad expuesta del mecanismo de reclamaciones del Proyecto REDD+ de PIREDD/Plateaux cuestiona el propósito real de estos mecanismos en los proyectos REDD+ en general. ¿Están realmente establecidos para resolver los conflictos que surgen de la implementación del proyecto? ¿Cuáles son los intereses detrás de la creación de tales mecanismos?
En 2014, cuando el gobierno de la RDC aún se encontraba en la fase preparatoria del proceso REDD+, el Banco Mundial le pagó 5,2 millones de dólares al gobierno para hacer operativas las salvaguardas de REDD+, incluido un mecanismo de reclamaciones. Cuatro años después, en 2018, el decreto gubernamental N°047 del 9 de mayo de 2018, establece el procedimiento para la aprobación de inversiones REDD+ en la RDC y las salvaguardas y estándares a desarrollar. El decreto también estipula que para el proceso es un imperativo establecer un mecanismo para gestionar reclamaciones y apelaciones. Los estándares nacionales de REDD+ en espera de validación incluyen esto en el principio 3: las actividades de REDD+ deberán minimizar las pérdidas y los daños, prever la reparación y poner en marcha mecanismos para la reparación justa y equitativa de cualquier pérdida y/o daño sufrido por las comunidades y otras partes interesadas. Sin embargo, según información oficial de 2020, el mecanismo aún se encuentra en fase experimental.
Sin embargo, lo que tratan de transmitir los promotores de REDD+ es que los mecanismos de reclamaciones están operativos y funcionando. El Programa de Inversión Forestal (FIP, por su sigla en inglés) del Banco Mundial ha elaborado un modelo de cómo debe funcionar el mecanismo de reclamaciones para sus proyectos REDD+, compuesto por siete pasos detallados sobre cómo deben recibirse, evaluarse, investigarse y tratarse las reclamaciones. (4) El proyecto REDD+ de PIREDD/Plateaux aduce que ha creado capacidad en las comunidades para utilizar el mecanismo de reclamaciones.
Pero las visitas de campo coordinadas por APEM demostraron que las comunidades no han sido debidamente informadas acerca de este mecanismo, no saben cómo usarlo y no cuentan con la asistencia u orientación necesaria. El resultado es que, en la práctica, el mecanismo de reclamaciones no es realmente accesible para quienes han sido afectados negativamente por el proyecto REDD+. Las visitas también mostraron que aquellas autoridades locales identificadas como las entidades encargadas de recibir y procesar las denuncias, no están informadas y/o no están dispuestas a procesar las denuncias que reciben.
El mecanismo de reclamaciones fue diseñado sin las comunidades que deberían beneficiarse de él en primer lugar. Por lo tanto, benefician a contra quien se presenta la reclamación. Por ejemplo, ningún mecanismo facilita que las comunidades puedan presentar sus reclamaciones, por ejemplo, teniendo la información y los formularios disponibles en los idiomas locales. Otro ejemplo es que no existen definiciones claras sobre los plazos, el acceso a la información y la transparencia del procedimiento general. Las visitas de campo también observaron que de las 26 aldeas visitadas, solo los presidentes de los Comités de Bosina y Nkô conocían el mecanismo de reclamaciones.
Todo esto indica que la verdadera intención e interés no fue crear un mecanismo de reclamaciones accesible. El resultado ha sido el fortalecimiento de relaciones de poder desiguales y la creación de una falso mecanismo que sólo va en detrimento de quienes reclaman: las comunidades. El desarrollo y diseño del mecanismo de reclamaciones es otro ejemplo del enfoque verticalista que define toda la arquitectura de REDD+.
Probando el mecanismo
El equipo de APEM decidió brindar apoyo a varias comunidades para que probaran el funcionamiento del mecanismo de reclamaciones. Ayudaron a las comunidades a presentar reclamaciones oficiales ante las autoridades competentes, asegurándose de que las reclamaciones se prepararan y presentaran en conformidad con las pautas del mecanismo. En diálogo con APEM, las comunidades optaron por enfocarse en temas como el reconocimiento de los derechos territoriales consuetudinarios; la falta de espacio para que las mujeres cultiven sus alimentos; la selección verticalista de las especies de árboles para reforestación; las formas no participativas de elaborar mapas en cada una de las comunidades; la falta de participación de la comunidad en el proyecto; y la falta de información adecuada a las comunidades y/o la falta de consentimiento al proyecto REDD+.
Las comunidades de Komambi y Maa fueron las primeras en presentar su reclamación ante la autoridad competente de Mushie, el 10 de noviembre de 2019. Inicialmente, su reclamación fue rechazada, con la explicación de que el mecanismo aún no estaba operativo. Ante la insistencia de los reclamantes, la persona que no quiso recibir la reclamación la primera vez presentó otro argumento: adujo que no había recibido ninguna orientación sobre cómo tratar las reclamaciones y que hasta el momento no había recibido ninguna.
Después de insistir durante 5 días, finalmente se recibió la reclamación y se entregó una confirmación a los reclamantes. El documento de confirmación, sin embargo, carecía de un número de registro para identificar claramente la reclamación que acababa de presentarse. A los reclamantes solo se les prometió verbalmente que se investigaría la reclamación. Aparentemente, no pasó nada después. Durante una visita a la oficina de la FIP en Kinshasa el 18 de diciembre de 2019 para obtener información sobre el estado de la denuncia, el oficial de ‘salvaguardas’ afirmó que no había recibido ninguna denuncia.
Observaciones finales
El caso del Proyecto REDD+ de PIREDD/Plateaux demuestra que, en gran medida, todos estos años y los millones de dólares gastados en supuestamente preparar a los países para implementar proyectos REDD+ de acuerdo a salvaguardas adoptadas en las conferencias climáticas de la ONU para prevenir conflictos y violaciones de derechos humanos, se han desperdiciado. Desde que comenzaron los primeros proyectos REDD+, hace casi 15 años, sistemáticamente han surgido problemas sociales y conflictos locales (5). Además, el análisis preliminar del Proyecto REDD+ de PIREDD/ Plateau muestra que las actividades del proyecto no han disminuido la pérdida anual de bosques.
Este caso también muestra que los promotores de REDD+ definitivamente no están preocupados por las comunidades ni por lo que tienen que decir sobre la defensa del bosque. Promotores de REDD+ como el Banco Mundial y WWF imponen sus propias ideas y planes. No parecen tener ninguna preocupación por proteger a las comunidades de los impactos sociales, culturales, económicos y ambientales ni de las violaciones de los derechos humanos en general. Las salvaguardas se han quedado en un mero papeleo. Peor aún, abren la puerta a más conflictos cuando los conflictos existentes siguen sin resolverse y los proponentes de REDD+ pueden afirmar que utilizan estándares sociales y ambientales para sus proyectos de compensación.
La conclusión es que los mecanismos de reclamación y las discusiones sobre salvaguardas parecen funcionar muy bien para garantizar que los donantes sigan financiando proyectos controversiales y propensos a conflictos, como REDD+. Este falso mecanismo de reclamaciones crea la apariencia de responsabilidad cuando algo sale mal. La realidad es que no hay intención de rendir cuentas porque los conflictos son inevitables a la hora de implementar REDD+, donde se culpa a las comunidades por la deforestación, las que además se enfrentan a la imposición de restricciones y cambios en el uso de la tierra. Esto también ignora que estas comunidades han manejado bien estos mismos bosques y los han protegido sin la intervención de terceros. Si ésa es la intención de los proyectos REDD+, ¿por qué alguien esperaría que un mecanismo de reclamaciones funcione para resolver los mismos conflictos que surgen de lo que persigue el proyecto REDD+: las restricciones al uso de la tierra por las comunidades?
Prince LUNGUNGU
lungprince@gmail.com
APEM - Action pour la promotion et protection des peuples et espèces menacées (Acción para la promoción y protección de pueblos y especies amenazadas), RDC
(1) Artículo basado en la información del informe inédito de APEM “Retour d'expérience de suivi des plaintes et reurs des communautés locales dans la mise en œuvre de la REDD+ dans la Province de Mai-Ndombe en République Démocratique du Congo : Cas de PIREDD/Plateaux” (Repercusión del seguimiento de reclamaciones y apelaciones de comunidades locales en la implementación de REDD+ en la Provincia de Mai-Ndombe, República Democrática del Congo: Caso PIREDD/Plateaux). La información del informe de APEM se basa en varias visitas de campo realizadas por miembros de la ONG durante 2018-2019 a comunidades del proyecto REDD+ de PIREDD/Plateaux. Las visitas se realizaron para averiguar si el mecanismo de reclamaciones del proyecto funciona y cómo lo hace. Para obtener más información pueden consultar también: “REDD-MINUS: The Rhetoric and Reality of the Mai Ndombe REDD+ Programme”, Norah Berk and Prince Lungungu, December 2020
(2) WWF, REDD+: PIREDD-plateaux, an encouraging model in the fight against deforestation in the DRC.
(3) De los 24 Planes de Manejo de Recursos Naturales que se elaboraron en el territorio de Bolobo, 9 fueron validados/aprobados sin objeciones, 11 fueron validados/aprobados por las comunidades bajo la condición de que se corrigieran los errores, y en 4 casos las comunidades se negaron a aprobar los Planes debido a la gravedad de los conflictos generados por los Planes. Estos conflictos continúan hasta el día de hoy.
(4) Programme d'investissement pour la Forêt de La Republique Democratique Du Congo PIF RDC.
(5) REDD: una colección de conflictos, contradicciones y mentiras.
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