A “consulta” como ferramenta de exclusão: Uma encenação que esconde a concentração de terras

Hoje em dia, muito se fala sobre a importância dos processos de consulta às comunidades locais diante da chegada de megaprojetos que afetariam seus territórios, seus meios de vida e seu sustento. A consulta está sendo apresentada como um mecanismo de participação cidadã mediante o qual se convoca o povo que seria afetado por algum plano ou projeto de grande envergadura para que dê sua opinião. Cada vez mais, tanto as empresas por trás dos investimentos em mineração, hidrelétricas ou monocultivos quanto as ONGs que implementam projetos de “conservação” do tipo REDD enfatizam a participação das comunidades locais e o uso das consultas. No entanto, embora pareça um processo justo à primeira vista, a consulta acaba sendo um instrumento que serve à lógica expansiva do modelo econômico depredador, que tem o Estado como intermediário para se decidir de antemão implementar o projeto. A decisão sobre quando se realizam essas consultas, quem participa, o que se discute e em que medida é determinada de cima para baixo. Além disso, esse instrumento invisibiliza o direito à livre determinação dos povos, que dá às comunidades o poder de decisão coletiva sobre suas vidas e territórios. Alertar sobre essa artimanha é de importância vital, já que, na prática, ela facilita a concentração de mais território.

Devemos recordar que a lógica da extração em grande escala no sul Global tem raízes coloniais. Essa lógica de apropriação e concentração da “natureza” para a acumulação de riqueza permanece intacta até hoje, pois “todos os arranjos institucionais que vêm sendo adotando ao longo dos anos terminam se submetendo a ela” (1). Esses arranjos, por sua vez, acontecem no marco no Direito Público, que também tem sido um poderoso instrumento para justificar a expropriação de territórios no projeto colonizador. Os acordos ou contratos que se realizam (o se tentam realizar) com as comunidades são celebrados, em sua maioria, a partir da perspectiva do Direito Público, que pressupõe que cada parte defende seu próprio interesse individual em uma relação entre duas partes livres e iguais. Essa visão supõe que cada parte conte oportunamente com toda a informação necessária e que não exista nenhuma pressão econômica, política ou de outro tipo e, por sua vez, nega qualquer outro tipo de valor alheio à liberdade individual, como a autodeterminação (2). O direito à autodeterminação é o direito coletivo de um povo de decidir suas próprias formas de governo, implementar sua própria organização econômica, social e cultural, e se estruturar livremente, sem ingerências externas e de acordo com o princípio da igualdade, que está ligado ao direito ao Consentimento Livre, Prévio e Informado.

Com uma ampla obra sobre os direitos dos povos indígenas diante do capitalismo liberal, o pesquisador peruano Roger Merino explica que o processo de consulta está ligado ao princípio de participação, insistindo no fato de ele fazer parte dos processos de decisão pelo Estado. Enquanto isso, o princípio do consentimento está ligado ao daautodeterminação, que se refere ao respeito às decisões coletivas fundamentadas em valores distintos dos do Estado. Dessa maneira, o caráter informativo das reuniões de consulta revela o pressuposto implícito de que a transmissão de informações deve se dar a partir de um espaço estatal/empresarial a um espaço comunitário, cuja contribuição só pode ser agregar melhorias ou propostas à decisão quase sempre já tomada. Não se inclui a possibilidade de que os moradores discutam outro tipo de “desenvolvimento” ou a rejeição absoluta à proposta apresentada, pois se pressupõe que só haja um “desenvolvimento” possível (3).

Um guia de resistência que busca ajudar a organização comunitária contra a indústria da mineração nos adverte que “as empresas podem usar as reuniões para obter a necessária aceitação das comunidades ao projeto – a ‘licença social’. Podem descrever apenas os benefícios do projeto. Podem escolher não dizer aos participantes qual é o verdadeiro objetivo da reunião, e depois usá-la para afirmar que a comunidade deu seu consentimento ao projeto”. (4)

Nesse contexto, a consulta é estimulada e promovida não apenas pelo Estado, mas também por organismos internacionais e empresas que buscam se apresentar como socialmente responsáveis. Como diz o pesquisador Merino, “a verdadeira artimanha que se esconde detrás do direito à ‘consulta sem consentimento’ é que, ao ‘incluir’ os moradores afetados, ela perpetua sua exclusão” (5). Isso sem levar em conta as muitas populações que não têm reconhecida a posse de suas terras, e que, portanto, nem sequer são consultadas sobre um projeto pelo qual vão ser afetadas, reforçando o injusto padrão de acesso à terra herdado, em sua maioria, da época colonial.

Perguntas vazias: quando a consulta se refere ao já decidido

Na Amazônia norte peruana, a empresa francesa Pur Project criou a concessão para conservação Martín Sagrado, como um projeto de compensação de emissões por REDD. A Pur Project se dedica a vender às empresas, como a multinacional do setor energético GDF Suez, a oportunidade de compensar suas emissões mediante o financiamento de suas atividades. A Pur Projet mostra que a inclusão das comunidades é um valor agregado em seus projetos, mas uma investigação da Amigos da Terra-França (6) revelou que a “inclusão” local promovida para a criação da concessão de conservação foi, na realidade, tendenciosa e excludente.

As reuniões de consulta feitas aos núcleos populacionais que acabaram ficando dentro da concessão se realizaram nos arredores desses núcleos e com a presença de apenas algumas pessoas que não seriam representantes das comunidades. Além disso, as atas dessas reuniões indicam que a informação dada foi parcial: não se informou a respeito das restrições que a criação de uma concessão para a conservação implica, nem sobre os meios financeiros com os quais a concessão seria administrada. Mais do que isso, várias comunidades lindeiras à concessão não têm títulos de terras reconhecidos, já que, em sua maioria, seus habitantes são imigrantes que escaparam de atividades mineiras. Como não têm reconhecida a posse das terras onde se assentaram, eles tampouco foram consultados sobre o projeto da Pur Project, que os afeta diretamente ao limitar seus direitos de usar as florestas das quais dependem para seu sustento. Pior ainda, as primeiras reuniões nos povoados dentro da concessão aconteceram entre novembro e dezembro de 2012, ao passo que a proposta técnica da concessão fora aprovada em 27 de março de 2012 e a resolução de cessão de direitos, em 19 de abril de 2012. Sendo assim, se a decisão de criar uma concessão e limitar os direitos de uso das comunidades já havia sido adotada, qual era a consulta?

O projeto de REDD Mai N’dombe, da República Democrática do Congo (RDC), criado pela empresa canadense ERA – Ecosystem Restoration Associates Inc. e agora dirigido pela organização californiana Wildlife Works Carbon (WWC), tem o objetivo de vender créditos de carbono. Também neste caso, os benefícios para as comunidades locais são uma peça fundamental nos materiais de promoção do projeto. Não obstante, uma análise do WRM sobre o caso (7) mostrou que as comunidades só foram contatadas depois de as decisões importantes já terem sido tomadas.

A ERA convenceu o governo da RDC a lhe que outorgar uma concessão para a conservação florestal em terras que anteriormente haviam feito parte de duas concessões madeireiras industriais. No entanto, essas concessões já haviam sido canceladas. As comunidades que habitam a zona do projeto de REDD não participaram das negociações sobre a concessão para conservação florestal à ERA, agora em mãos da WWC. Tampouco há indícios de que a ERA tenha consultado as comunidades da zona tratando de sondar suas opiniões com relação à sua proposta, antes de entrar em negociações com o governo. Apenas depois de a ERA e o governo da RDC assinarem o Acordo de Direitos de Carbono e os contratos de concessão para a conservação florestal, em março e agosto de 2011, respectivamente, e depois de anunciarem que buscariam certificar o projeto, é que a ERA parece ter entrado em contato com as comunidades. Quando isso aconteceu, já se havia tomado a grande decisão: outorgar uma concessão para a conservação florestal que restringiria o uso daquela floresta, a qual, por sua vez proporciona o sustento de uma grande parte da população local.

O curta-metragem “Fabricando o Consentimento” (Manufacturing Consent) (8) mostra como representantes da empresa de dendê PT Borneo, uma subsidiária da multinacional First Resources, chegou à comunidade Muara Tae,Indonésia, em agosto de 2011, pedindo permissão para entrar no território comunitário. Segundo o líder tradicional Ignacius Igoqu, durante uma reunião nesse mesmo dia, “a comunidade, incluindo a mim e ao chefe do povoado, rejeitou a presença da PT Borneo, que queria se associar a nós”. Porém, a companhia voltou em setembro do mesmo ano. Naquela visita, seus representantes disseram que não causariam danos à comunidade e afirmaram que a associação com a empresa seria “muito rentável” aos moradores. Mais uma vez, a comunidade rejeitou a associação com a empresa, mas a subsidiária da First Resources continuou entrando em seu território, destruindo florestas, terras e fontes de água.

Um ano depois, em setembro de 2012, enquanto as escavadeiras da PT Borneo seguiam destruindo as florestas comunitárias de Muara Tae, a First Resources publicou documentos na página de internet da “Mesa Redonda sobre Dendê Sustentável” (RSPO, na sigla em inglês) dizendo que havia começado o período de 30 dias de consulta para as novas plantações da PT Borneo. Outros documentos foram publicados na mesma página, incluindo a afirmação da PT Borneo sobre o cumprimento do princípio 7 da RSPO, que diz, entre outras cosas, que “não se estabelecerão novas plantações em terras de populações locais sem seu consentimento livre, prévio e informado”. No vídeo, um líder comunitário explica que “eles não entraram com o consentimento da comunidade; entraram à força, destruindo o território comunitário à força. (…) ignoraram a rejeição dos moradores de Muara Tae”. Outro morador complementa dizendo que a companhia trouxe a “BRIMOB [polícia antidistúrbios] para intimidar as pessoas e não para defender suas terras”.

Os pedidos da comunidade à RSPO para que a empresa permanecesse fora do território tradicional acabaram sendo convertidos por ambas em solicitações de “diálogo” e “comunicação” com o invasor (9). Em várias ocasiões, a comunidade já havia dado respostas claras a essas tentativas de “diálogo” e “comunicação”: ela não quer aceitar a oferta da empresa. Mesmo assim, a RSPO pediu que a empresa “melhorasse” seus padrões de Consentimento Livre, Prévio e Informado (CLPI). Mas se o CLPI inclui a opção de dizer “não”, por que não se considera a clara rejeição por parte dos membros da comunidade como uma resposta séria e definitiva? Uma vez mais, o exemplo nos mostra como a decisão fundamental já havia sido tomada antes dos processos de consulta. Mesmo que a comunidade tenha rejeitado a empresa, ou seja, não tenha dado consentimento nem aprovação, sua posição não foi respeitada.

Nesse contexto, é absurdo afirmar que a consulta é um mecanismo que busca o “diálogo intercultural” e a “inclusão social”. Inclusive quando o Estado ou entidades aliadas falam de autodeterminação ou de CLPI, quase sempre se acaba realizando uma consulta, ligando-a ao princípio da participação. Além disso, o que acontece quando um povo indígena não obteve a titulação de sua terra? O que acontece quando o impacto inicial do projeto se dá em uma comunidade, mas, considerando-se que o projeto é de grande envergadura, poderia afetar comunidades próximas? O que acontece com as comunidades que são afetadas pelas empresas – as quais podem seguir contaminando desde que comprem créditos de carbono ou biodiversidade – e que nunca foram sequer consultadas?

Por fim, o princípio do CLPI não deveria se chamar DNDCLPI? Nesse caso, a sigla se referiria ao direito a “Dar ou Não Dar o Consentimento Livre, Prévio e Informado”. O fato de a opção de dizer “Não” não estar explícita no CLPI faz com que, muitas vezes, empresas, Estados e outros atores usem esse processo como armadilha para obter o “consentimento” da comunidade de uma forma ou de outra.

Joanna Cabello, joanna@wrm.org.uy
Membro do Secretariado Internacional, Movimento Mundial pelas Florestas Tropicais